중국의 신형도시화 정책과 시사점

출처 : kiet 산업경제(2013.5월 김화섭 연구위원)

중국의 신지도부는 향후 10년 동안 도시화 건설에 약 40조 위안을 투자할 방침으로 전해지고 있다.

<도시화 정책 배경>
1. 지속적인 경제 성장
 현재 중국이 안고 있는 경제적인 측면에서 대표적인 문제점은 중복투자와 이로 인한 생산능력 과잉의다. 지금까지 주로 추진되어 온 대규모 투자에 의한 성장방식이 가져온 한계이다.
글로벌 금융위기는 중국의 수출 성장세를 저해하고 있고 더 이상의 시장 확대를 기대하기 어려운 실정이다.
 결국 내수 시장에 의한 성장으로 정책의 전환이 필요했으며 여기에 부합한 것이 도시화 정책이다. 중국이 경제성장 과정에서 오랫동안 누려온 인구보너스(人口紅利)를 내수보너서(內需紅利)로 갈아타겠다는 의도이다.

2. 민생향상
 사회 인프라 개선, 도농 간 격차해소 그리고 각종 사회보장 개선과 관련된 정책 및 제도 개선 수반하기 때문에 민생 향상에 유력한 수단이 된다.

<사람의 도시화 : 농민공에 대한 차별철폐>
- 2010년 세계 평균 도시화율 : 50/9%
   선진국 70~80%
 중국의 경우 1978년 1억 7,200만명에서 2012년 도시 인구가 7억 1,200만명으로 증가하여 52.6%까지 치솟았지만, 호적 등록 기준으로 보면 2010년 현재 도시화율은 34.2%에 불과하다.(농민공)
 농민공의 소득증대와 이에 따른 내수확대를 위해서는 기존 호적제도의 개선이 불가피하며 이러한 호적제도의 개선에는 사회보장제도의 차별없는 적용이 필수적이다.

<토지의 도시화>
중국에서 도시의 토지는 국가 소유인 반면 농지는 농민 집단 소유의 형태로 띠고 있다.
도시화는 주로 농지르 도시 건설 용지로 전용하면서 이뤄진다. (지방)정부는 농지를 수용하게 되는데 이때 토지를 수용당한 농민들에게 보상금이 주어진다.

-기존 도시화 과정
토지수용(지방정부에 의한 낮은 가격의 수용) -> 토지매각(부동산개발회사 등에 대한 고가의 매각) -> 징세.비용 징수(부동산 개발회사 등에 대한 징수) -> 토지재수용(징세로 인한 수입을 재원으로 새로운 농지 수용)

이러한 과정이 도시화 확대에 기여하고 경제 성장에 이바지한 것으로 평가되기도 하나, 지방정부와 농민 간 협상력의 불균형, 애매모호한 규정 등으로 인해 농민들과 지방정부 간 정상적인 토지거래가 이루어지기 어렵다. 지방정부는 토지를 염가로 취득했기 때문에 토지에 대한 효율적 이용이라는 의식이 희박할 수밖에 없다.
토지이용의 비효율성보다 더욱 심각한 문제는 도시화 과정에서 농민에 대한 일방적인 희생강요이다. 중국 사회과학원에 따르면 2012년 1~8월 기간 발생한 파업.폭동 가운데 약 절반은 토지수용과 주택의 철거로 인한 것이다.

<재원조달 방식>
중국에서는 토지재정이라는 용어가 존재할 정도로 지방정부의 재정은 부동산에 크게 의존하고 있다. 12차 5개년 계획 가운데에는 '조화로운 사회건설'을 위한 수단의 일환으로 도시 보장성 주택건설을 강제성 목표로 정하면서 주체를 각급 지방정부로 규정하고 있다. 지방정부가 보장성 주택 건설 목표를 달성하기 위해서는 토지를 염가 혹은 무상으로 부동산업자에게 제공해야 한다는 의미이다. 즉 도시화 정책으로 인해 지방정부는 재정부족의 압박을 더욱 크게 받을 수 있다는 것이다.
 토지의 재분배 기능이 지방정부에 집중되어 있기 때문에 도시화 전략의 주체는 지방정부가 될 수밖에 없다. 전략의 주체가 되는 지방정부가 재정압박에 직면하게 되면 도시화가 제대로 추진될 수 없다.
 현재 예상할 수 있는 관련제도 개선으로는 부동산세 전면 도입1), 지방정부의 채권 발행 규제완화2) 그리고 토지사용권 판매대금 분할 납부3) 등이다.
1) 현재 중국에서는 부동산세는 지방정부의 세수로 귀속된다. 이 제도는 현재 상해 및 중경에서 시험적으로 실시되고 있다. 그러나 이러한 부동산세 징수 대상은 제도 시행 이후 보유한 주택에 한한다. 따라서 이미 다세대 주택보유자는 징수대상이 되지 않아 형평성의 문제가 제기되고 있기도 하다.
2) 중국에서는 지방정부에 의한 채권발행이 허용되지 않는다. 다만 상해, 절강성, 광동성 및 심천 등 비교적 재정이 양호한 일부지역에 대해서는 중앙의 대리 형식으로 채권발행이 허용되고 있다.
3) 토지사용권 유효기간은 수십 년에 달하지만 대금 지불은 일시불로 이뤄진다. 이에 따라 지방정부 관료가 임기내 대량의 토지사용권을 판매해 행정업적 축적에 주력하면 차기정부는 재원부족에 시달리게 되는 경우가 많다.

<전망 및 시사점>
중국의 새로운 지도부가 추진하고 있는 도시화 정책은 호적제도, 토지제도 그리고 지방재정 제도 등 다양한 방면에서 개혁을 수반한다는 측면에서 종래 도시화 정책과는 달리 신형이라고 할 만하다.
도시화가 추진되면 단순히 도시-농촌 간 인구 비율의 변화뿐만 아니라 도시민의 생활방식, 직업구조, 소비형태 등에서도 새로운 모습이 나타날 것이라는 데에 주목할 필요가 있다.
호적제도 개혁에 따른 농민공의 도시화 확대는 인건비 상승을 가져올 우려가 있다.
(농산물관련 ) 도시화는 수많은 농민들이 생산자에서 소비자로 전환하게 되며 이에 따라 생산감소 및 가격상승으로 이어질 수 있다.